淺析國土空間規(guī)劃下的土地儲備

1、土地儲備的基本概念認(rèn)知

土地儲備概念來自于國外的Land Banking，由政府或公共機(jī)構(gòu)預(yù)先取得土地進(jìn)行儲備，以備適時供應(yīng)市場，從而達(dá)到公共政策目標(biāo)、抑制投機(jī)、平穩(wěn)地價的目的。中國的土地儲備出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期，并隨著發(fā)展在2007年11月19日由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲備管理辦法》，對土地儲備主體與工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了界定，以完善土地儲備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力。

土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用,依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲存或前期開發(fā)整理，并向社會提供各類建設(shè)用地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模。土地儲備實行計劃管理，市、縣人民政府自然資源管理部門實施土地儲備計劃，編制項目實施方案，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

《土地儲備管理辦法》明確，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。

圖1 土地儲備主要流程

2、土地儲備對象

（1）國有土地使用者未按照土地使用權(quán)出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金，應(yīng)依法收回的土地；

（2）國有土地使用年限屆滿，被依法收回的土地；

（3）被依法沒收使用權(quán)的國有土地；

（4）因用地單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的國有土地，或者是經(jīng)核準(zhǔn)報廢的交通設(shè)施、礦場用地；

（5）交易價格偏低，政府應(yīng)優(yōu)先購買的土地；

（6）依法分批次征用或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地；

（7）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地；

（8）以出讓方式取得土地使用權(quán)后，不能按合同的期限開發(fā)或無力繼續(xù)開發(fā)且又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；

（9）其他需要進(jìn)行儲備的國有土地。

3、土地儲備計劃的編制

土地儲備三年滾動計劃：各地應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規(guī)模，對三年內(nèi)可收儲的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。

年度土地儲備計劃：各地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應(yīng)計劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。

年度土地儲備計劃內(nèi)容主要包括：

（1）上年度末儲備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況（含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單）；

（2）年度新增儲備土地計劃（含當(dāng)年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規(guī)模及地塊清單）；

（3）年度儲備土地前期開發(fā)計劃（含當(dāng)年前期開發(fā)地塊清單）；

（4）年度儲備土地供應(yīng)計劃（含當(dāng)年擬供應(yīng)地塊清單）；

（5）年度儲備土地臨時管護(hù)計劃；

（6）年度土地儲備資金需求總量。

土地儲備計劃的重點及目標(biāo)：

土地儲備計劃的編制最重要的是明確區(qū)分?jǐn)M收儲土地和入庫儲備土地。擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經(jīng)縣級（含）以上人民政府批準(zhǔn)，目前已啟動收回、收購、征收等工作，但未取得完整產(chǎn)權(quán)的土地；入庫儲備土地，是指土地儲備機(jī)構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲備土地庫管理的土地。

入庫儲備土地的目的是為了土地供應(yīng)，以保障城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地訴求。因此，入庫儲備土地必須是產(chǎn)權(quán)清晰的土地。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地權(quán)利（包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)）等情況進(jìn)行審核，不得為了收儲而強(qiáng)制征收土地。對于取得方式及程序不合規(guī)、補(bǔ)償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理相關(guān)不動產(chǎn)登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。

4、土地儲備與國土空間規(guī)劃的互促關(guān)系

國土空間規(guī)劃對土地儲備具有空間引導(dǎo)和控制作用，土地儲備是落實空間規(guī)劃的重要抓手和工具，兩者聯(lián)系緊密，相輔相成。土地儲備制度作為政策性工具是空間規(guī)劃落地的先行環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性保障。

圖2 規(guī)劃編制實施和與土地儲備工作的互促關(guān)系

土地供應(yīng)作為土地儲備和規(guī)劃實施最重要的環(huán)節(jié)，是自上而下的供地計劃編制和自下而上的項目建設(shè)需求相互沖突的環(huán)節(jié)，通常會出現(xiàn)“規(guī)劃跟著項目走”的被動式土地供應(yīng)。因此，堅持規(guī)劃引領(lǐng)實施，強(qiáng)化供應(yīng)要素的統(tǒng)籌安排，通過“先評估，后供應(yīng)”機(jī)制，自上而下謀劃項目，按照“功能優(yōu)先、存量優(yōu)先、職住均衡”原則，重點加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施類、交通市政類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌類及產(chǎn)業(yè)類項目的投放，重在優(yōu)化城鄉(xiāng)功能，保障民生需求，提高整體環(huán)境品質(zhì)。通過項目篩查、空間謀劃與時序統(tǒng)籌，構(gòu)建近期供應(yīng)庫，實現(xiàn)供地項目跟著規(guī)劃走，解決土地供應(yīng)空間錯位、時序不當(dāng)、效益不佳等問題。

注：文章部分內(nèi)容來源于《規(guī)劃師》雜志，《國土空間規(guī)劃引領(lǐng)土地儲備的邏輯轉(zhuǎn)變及路徑構(gòu)建》（作者屈永超）。