淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃中村莊建設(shè)邊界的劃定思路

2020年12月15日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》（自然資辦發(fā)〔2020〕57號(hào)），提出了“以‘三調(diào)’為基礎(chǔ)劃好村莊建設(shè)邊界”。在新疆維吾爾自治區(qū)、青海省、安徽省、云南省等多?。ㄗ灾螀^(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南中，均提出了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃中劃定村莊建設(shè)邊界。目前云南省、江西省、福建省以及河南省明確了村莊建設(shè)邊界劃定規(guī)則及要求，經(jīng)學(xué)習(xí)后總結(jié)思考如下：

一、關(guān)于村莊建設(shè)邊界的定義

類似于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，村莊建設(shè)邊界是指在一定時(shí)期內(nèi)，可以進(jìn)行村莊開發(fā)建設(shè)及需要重點(diǎn)管控的國(guó)土空間范圍，是規(guī)劃相對(duì)集中的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地以及因村莊建設(shè)和發(fā)展需要必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。兩者共同構(gòu)成了縣域范圍內(nèi)進(jìn)行相對(duì)集中建設(shè)和重點(diǎn)管控的區(qū)域。

二、村莊建設(shè)邊界的劃定原則

1、強(qiáng)化底線約束，適度增加規(guī)劃彈性。

嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等各項(xiàng)約束性指標(biāo)，不得擅自調(diào)整永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線布局，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地?？茖W(xué)劃定村莊建設(shè)邊界，框定總量、嚴(yán)控增量、盤活存量、用好流量，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)村莊發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)特征，充分考慮未來發(fā)展的不確定，規(guī)劃中可通過指標(biāo)預(yù)留或用途留白的方式增加規(guī)劃彈性。

2、優(yōu)先利用存量，堅(jiān)持節(jié)約集約用地。

規(guī)劃確定的新增宅基地、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地應(yīng)優(yōu)先利用村莊范圍內(nèi)空閑地和低效存量建設(shè)用地。堅(jiān)持節(jié)約集約用地，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”，嚴(yán)控各類建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模。

3、充分尊重民意，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)。

對(duì)于布局分散的農(nóng)村宅基地，在充分征求群眾意見、尊重民意的情況下，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、全域國(guó)土綜合整治等方式引導(dǎo)農(nóng)村宅基地向村莊建設(shè)邊界內(nèi)集中布局。堅(jiān)決遏制村莊建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，村莊建設(shè)邊界外原則上不再新增除對(duì)選址有特殊要求、需獨(dú)立選址以外的村莊建設(shè)用地。結(jié)合各行政村自然條件、人口規(guī)模與分布情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，針對(duì)不同村莊類型，分類確定各類建設(shè)用地規(guī)模，在框定總量的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)村莊建設(shè)邊界。

三、村莊建設(shè)邊界的劃定流程

1、明確現(xiàn)狀基礎(chǔ)，確定現(xiàn)狀村莊相對(duì)集中區(qū)域。

為保持上下銜接一致，以2020年國(guó)土變更調(diào)查為底圖，提取城鎮(zhèn)村屬性為203、203A圖斑，作為村莊建設(shè)邊界劃定的現(xiàn)狀基礎(chǔ)。根據(jù)現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地分布情況，識(shí)別現(xiàn)狀村莊相對(duì)集中區(qū)域。

2、落實(shí)底線約束，識(shí)別村莊建設(shè)不適宜區(qū)域。

落實(shí)上位國(guó)土空間規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等各項(xiàng)約束性指標(biāo)，識(shí)別飲用水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、重要河流湖泊濕地、高壓走廊、油氣輸送管道高后果區(qū)等其他需要保護(hù)和控制的區(qū)域；識(shí)別地質(zhì)災(zāi)害極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)區(qū)等建設(shè)不適宜區(qū)域。

3、測(cè)算用地需求，合理確定村莊建設(shè)用地布局。

（1）落實(shí)已批準(zhǔn)增減掛鉤建新區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)用范圍。結(jié)合村莊定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人口規(guī)模預(yù)測(cè)等結(jié)論，科學(xué)評(píng)估新增宅基地、配套基礎(chǔ)設(shè)施及公服設(shè)施規(guī)模，優(yōu)先在現(xiàn)狀村莊集中建設(shè)區(qū)域的空閑地及低效存量建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行合理布局；超出部分結(jié)合集中建設(shè)區(qū)域，避讓村莊建設(shè)不適宜區(qū)后，在不占或少占耕地的基礎(chǔ)上，合理布局新增空間。

（2）針對(duì)布局較為分散的村莊建設(shè)用地，通過深入調(diào)研，在尊重民意的基礎(chǔ)上納入騰退范圍，規(guī)劃期內(nèi)不作為村莊建設(shè)用地管理。

（3）對(duì)于選址有特殊要求、須獨(dú)立選址的村莊建設(shè)用地需求建議通過預(yù)留指標(biāo)予以保障，待項(xiàng)目通過建設(shè)用地審批后，納入村莊建設(shè)邊界管理；如暫未通過建設(shè)用地審批，但已確定用地范圍并確需納入的，在充分評(píng)估選址合理性的基礎(chǔ)上納入村莊建設(shè)邊界。

（4）在滿足上位規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地規(guī)模管控的基礎(chǔ)上，形成村莊建設(shè)邊界初步劃定方案。

4、征詢公眾意見，進(jìn)一步優(yōu)化村莊建設(shè)邊界。

充分征詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村及公眾意見，合理利用河流、山川、現(xiàn)狀道路等自然地理和地物作為界線，優(yōu)化村莊建設(shè)邊界范圍，確保布局相對(duì)集中，形態(tài)盡可能規(guī)整，邊界清晰容易識(shí)別、便于管理。

四、總結(jié)

村莊建設(shè)邊界作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃中重要的控制線，主要目的是引導(dǎo)村莊建設(shè)用地集中布局，提高節(jié)約集約利用水平，避免村莊無序擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理的“治理有效”。劃定過程中，應(yīng)切實(shí)做到基礎(chǔ)調(diào)研詳實(shí)、測(cè)算方法科學(xué)，堅(jiān)持因地制宜，既要強(qiáng)化村莊建設(shè)邊界對(duì)開發(fā)建設(shè)行為的剛性約束，也要善用規(guī)劃留白和預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)的政策手段，適當(dāng)增加規(guī)劃彈性，為未來發(fā)展留有空間。

本文是在學(xué)習(xí)云南省、江西省、福建省以及河南省村莊建設(shè)邊界劃定規(guī)則及要求之后進(jìn)行的總結(jié)，并增加部分思考，僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。具體工作中，村莊建設(shè)邊界應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，依據(jù)各省（直轄市、自治區(qū)）自然資源主管部門印發(fā)的劃定規(guī)則和要求劃定。