【思考】全域土地綜合整治的實施困境與對策

全域土地綜合整治作為鄉(xiāng)村振興的重要實施平臺，肩負著盤活鄉(xiāng)村土地資源、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、優(yōu)化國土空間布局、提升村莊人居環(huán)境、維護生態(tài)平衡的責任。2019—2021年，自然資源部先后印發(fā)了《自然資源部開展全域土地綜合整治試點工作的通知》《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治試點名單的通知》《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱》等重要文件，指導(dǎo)開展全域土地綜合整治，各地結(jié)合自身實際陸續(xù)開展全域土地綜合整治試點工作。目前，各地在推進全域土地綜合整治項目過程中存在一些共性問題，本文結(jié)合筆者的工作實踐，總結(jié)現(xiàn)階段全域土地綜合整治面臨的一些問題，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為推進全域土地綜合整治試點工作提供參考。

1.1部門聯(lián)動協(xié)調(diào)不緊密

圍繞“全區(qū)域、全要素”的整治目標，全域項目主要包含土地整治、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)田提升、交通建設(shè)、水利改善等內(nèi)容，項目實施過程中必然會涉及發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利等多個部門業(yè)務(wù)，涉及工作內(nèi)容復(fù)雜，工程量大，單個部門難以完成試點項目，這就要求各部門間要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、高效合力推進試點工作。實際操作中，全域土地綜合整治作為新時期一項新的工作部署，涉及多部門聯(lián)合，目前的一些政策和機制都處于探索階段，仍需通過大量試點實施，總結(jié)經(jīng)驗。各地在試點工作推進中基本也都成立了全域項目領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組或工作專班，建立聯(lián)席會議、聯(lián)合辦公、聯(lián)動作戰(zhàn)等工作機制，但由于各級部門職能職責整合不夠，配套子項目統(tǒng)籌不夠、進度不一，不同部門往往又會基于自身利益的角度考慮問題，相互之間缺乏交流和溝通，制約著項目整體推進效果。此外，各部門的目標、機制、工作模式和政策要求等有所差異，導(dǎo)致參與部門之間的聯(lián)動協(xié)作不足。

1.2資金保障困難

目前全域項目主要資金來源包括政府專項資金、整合涉農(nóng)資金、指標交易資金、引入社會資本投入。專項資金方面，除部分沿海發(fā)達省市外，大多數(shù)地區(qū)沒有專項資金支撐；涉農(nóng)資金方面，由于部門涉農(nóng)資金還未實現(xiàn)統(tǒng)一集中調(diào)配，資金整合難度大；指標交易資金方面，可產(chǎn)生指標收益主要為“占補平衡”和“增減掛鉤”指標，這也是吸引社會資本的主要途徑，但土地整治工作已開展近20年，可整治的潛力十分有限。另一方面，整治出的指標還需要通過工程實施、項目驗收和指標交易等程序，各地的項目驗收標準不一，指標交易的價格、時間和最終可收益總額具有較大的不確定性，風險較大；社會資本參與方面，基于資本的逐利性，社會資本參與的積極性不高，大多處于觀望階段。

1.3社會資本參與的政策和機制不夠健全

現(xiàn)階段社會資本參與全域項目收益主要來自指標收益分成、資源再開發(fā)利用產(chǎn)生的收益。其中，指標收益受項目工程實施、驗收、交易等程序和規(guī)則限制存在太多不確定性因素，并且指標交易完成后的收益分配機制也尚不明確，大部分試點地方政府尚未出臺具體的指標收益分配細則，產(chǎn)出資金在政府與企業(yè)之間的利益分配比例關(guān)系沒有規(guī)定，社會資本方投資風險大；資源再開發(fā)利用收益主要是指生態(tài)修復(fù)過程中的一些遺留石料、閑置砂石及土地整治過程中的剝離的表土再利用所帶來的收益。盡管國家針對社會資本如何參與這部分出臺了相應(yīng)的政策文件如《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》和《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，但仍缺乏系統(tǒng)全面的政策指導(dǎo)和細則說明，并且資源再開發(fā)利用所產(chǎn)生的收益分配機制也不明確，地方政府不敢放開口子，社會資本參與缺乏政策依據(jù)。

1.4用地布局優(yōu)化政策障礙大

全域土地綜合整治的一個核心內(nèi)容是空間布局的優(yōu)化，通過對現(xiàn)狀地類進行重新整合，盤活一些難以利用地塊，提高節(jié)約集約用地水平。在此過程中不可避免地涉及到永久基本農(nóng)田調(diào)整和權(quán)屬調(diào)整內(nèi)容，但是現(xiàn)行政策來看“兩方案”調(diào)整實施難度較大。

永久基本農(nóng)田調(diào)整障礙主要表現(xiàn)：一是全域土地綜合整治試點政策僅允許在一定情形下調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田，且被限制在整治區(qū)域的鎮(zhèn)域、村域范圍內(nèi)，約束了為騰挪空間而進行的永久基本農(nóng)田調(diào)整；二是受政策變化、國土空間規(guī)劃編制、“三區(qū)三線”調(diào)整等多因素影響，永久基本農(nóng)田調(diào)整方案面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠明確、調(diào)整適用范圍不夠明晰等問題；三是使用試點區(qū)域新增耕地補充永久基本農(nóng)田，存在耕地質(zhì)量短期難以達到占用耕地質(zhì)量的問題，難以實現(xiàn)“先補后占”。

權(quán)屬調(diào)整方面缺乏政策路徑和依據(jù)，現(xiàn)行政策缺乏對權(quán)屬調(diào)整的操作細則。權(quán)屬調(diào)整包括集體土地使用權(quán)之間的調(diào)整、村與村之間的集體土地所有權(quán)調(diào)整、集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的調(diào)整等，實際工作中個別地方在權(quán)屬調(diào)整工作中探索性的將村與村之間的集體土地所有權(quán)進行置換，可以說具有一定的創(chuàng)新性，但同時因為缺少法律法規(guī)依據(jù)存在一定的政策風險。

此外，耕地后備資源開發(fā)與林地保護與利用方面矛盾較為突出。一方面，受限于自然資源部門國土調(diào)查數(shù)據(jù)與林業(yè)部門林地數(shù)據(jù)尚未完全統(tǒng)一，導(dǎo)致耕地后備資源開發(fā)項目在規(guī)劃選址階段受限于數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一；另一方面，由于林地保護規(guī)劃中的三級林地劃定不盡合理，導(dǎo)致優(yōu)化用地布局受限于現(xiàn)行林地布局。若不對這部分零星和布局使用不合理的林地進行調(diào)整，則試點區(qū)域新增耕地5%的難度較大。

1.5缺少全域全要素的有機融合

“全要素”是指整治區(qū)域內(nèi)自然－經(jīng)濟－社會－生態(tài)系統(tǒng)組成要素，不僅僅包括土地、資本和勞動這些基本要素，更包括生物系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、社會系統(tǒng)中的各類要素。全域土地綜合整治強調(diào)通過優(yōu)化各系統(tǒng)之間相互作用路徑，促使自然、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而推動土地利用系統(tǒng)的高效發(fā)展。

現(xiàn)階段大多數(shù)試點區(qū)域除土地整治項目是按照全域整治項目實施要求新立項，其他各條線項目更多的還是按各條線要求的既定項目來歸集到全域整治的平臺中，造成項目“拼盤、打包和疊加”比較多，而忽略了地區(qū)資源稟賦特色，各條線要素之間的還沒有實現(xiàn)真正的融合。這就使得全域土地綜合整治規(guī)劃方案并不具備邏輯上的整體性，很大程度上是已有各整治要素的形式整合，缺少對生態(tài)修復(fù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、資源要素整合利用、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等內(nèi)容有機融合，這與全域“全要素”綜合整治的初衷嚴重相悖。

1.6群眾參與全域項目主動性較差

大部分試點項目按照“自上而下”的政府主導(dǎo)模式推進，村集體和農(nóng)民參與整治的主動性和積極性略顯不足。有些試點地區(qū)在開展全域土地綜合整治過程中，沒有深入調(diào)研走訪，農(nóng)民對項目的了解渠道僅限于政府座談會，導(dǎo)致其對全域土地綜合整治工作的認識不深刻，片面追求眼前的經(jīng)濟效益和個人得失，沒有站在全域整治和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的角度思考和解決問題。對全要素、全區(qū)域、打破既有界限等整治方式?jīng)]有完全理解，缺乏前瞻性認知，較大程度地影響了工作的順利推進。

2.1深化部門之間統(tǒng)籌協(xié)作

建立各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的統(tǒng)籌機制，不斷完善工作機制。要加強部門協(xié)同配合，精心組織凝聚工作合力，共同推進全域土地綜合整治工作。在實際工作推進中，及時總結(jié)工作中存在的問題與不足，要斷完善“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與”的工作機制，加強各部門業(yè)務(wù)融合、資源融合。

2.2探索多元化資金投入機制

第一，研究制定社會資本參與全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見，明確各參與方利益分配結(jié)構(gòu)和機制，引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與土地綜合整治；第二，涉及全域土地綜合整治的“耕地占補平衡”及“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”類項目，在項目驗收標準、指標認定、交易程序、指標流轉(zhuǎn)等方面給予適當?shù)恼邇A斜，調(diào)動社會資本參與全域項目積極性的同時，可有效緩解項目資金壓力；第三，地方結(jié)合實際發(fā)展，探索制定社會資本參與生態(tài)修復(fù)的政策。如江西省出臺《江西省礦山生態(tài)修復(fù)與利用條例》，以“小切口”立法解決環(huán)境大問題的重要嘗試，明確了社會資本參與歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)模式和程序、收益方式、產(chǎn)權(quán)激勵政策、關(guān)聯(lián)收益、土石料利用、金融扶持等，將“生態(tài)包袱”轉(zhuǎn)化為綠色財富；第四，積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，以寧夏回族自治區(qū)為例，扎實推進用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)改革（“六權(quán)”改革），將生產(chǎn)要素于生態(tài)產(chǎn)品的價值有效轉(zhuǎn)換，為全區(qū)開展要素市場化改革指明了方向本地化收益功能。

2.3完善“兩方案”調(diào)整的政策機制和技術(shù)體系

第一，加快制定出臺關(guān)于規(guī)范全域土地綜合整治涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整有關(guān)問題的政策文件。明確永久基本農(nóng)田調(diào)整范圍、調(diào)整內(nèi)容、調(diào)整程序、監(jiān)管要求等，明確是否允許永久基本農(nóng)田階段性占補平衡或允許試點范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田可以先占后補等，使全域土地綜合整治試點涉及的永久基本農(nóng)田調(diào)整工作有依據(jù)、能操作；第二，加快推進“三區(qū)三線”成果劃定工作，為永久基本農(nóng)田的調(diào)整提供合法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對于成果劃定進展緩慢的情況，能否考慮以階段試劃的“三線”成果作為調(diào)整的合法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；第三，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機制，各地結(jié)合自身實際制定全域土地綜合整治試點權(quán)屬調(diào)整方案編制指南或大綱。建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記技術(shù)體系，在堅持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進權(quán)屬調(diào)整工作。

2.4探索“林地——耕地”的雙向互補機制

在全域土地綜合整治項目實施方案中強化生態(tài)建設(shè)、林地保護的同時,對具備開發(fā)條件、林木存活率較低的低效林地、殘次林地可以整治為耕地，可將其納入全域土地綜合整治補充耕地來源。探索實施“退耕還林”與“退林還耕”雙向互補機制，在做好25°坡地還林的同時，也要對生態(tài)環(huán)境較好、地勢相對平坦及光照、降水充沛的非人工林地，經(jīng)科學論證嚴格把關(guān)后，選擇便于耕作的區(qū)域進行“退林還耕”。

2.5聚焦全盤謀劃，強化頂層設(shè)計

在充分了解區(qū)域資源稟賦、整治環(huán)境、政府和農(nóng)民需求以及經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢等基本情況后，聚焦上位規(guī)劃引領(lǐng)作用，從實際出發(fā)，對區(qū)域內(nèi)擬整治的全要素進行通盤考慮，合理優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活空間、生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地布局，真正做到全區(qū)域和全要素資源的整合利用，從國土空間層面上謀劃戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變。

2.6強化農(nóng)民主體地位

一方面，在項目開展各個階段加強對民眾意見的收集，在試點村組設(shè)立全域項目實施的意見征集箱，或定期開展網(wǎng)上（采取微信、QQ、政府官網(wǎng)等方式）意見征求。鼓勵民眾和相關(guān)工作人員提出自己的意見和建議，通過對民眾的意見反饋，了解自身運作和政策實施過程中存在的問題，并針對問題進行及時的調(diào)整；另一方面，要加強宣傳與引導(dǎo)作用。對優(yōu)秀地區(qū)的成功案例設(shè)置專門的宣傳欄，對優(yōu)秀經(jīng)驗做法進行合理的探討與分析，提升人民群眾對政策實施的信任度，同時也要進行政策實施與規(guī)劃知識普及，做通、做好、做深、做透思想工作，讓農(nóng)民群眾切實感受到土地整治帶來的成果和收益，將其對家鄉(xiāng)美好生活的期待轉(zhuǎn)化為參與的動力，從而對整治工作產(chǎn)生積極推動作用加大人民群眾對工作方案的了解和掌握，為全域土地綜合整治工作提供良好的群眾基礎(chǔ)。

全域土地綜合整治試點工作是一項利國利民大計，地方各級政府在推進試點工作中，要積極探索、創(chuàng)新和總結(jié)試點工作中的政策驅(qū)動機制和整治創(chuàng)新機制。同時各地也要善于結(jié)合自身發(fā)展實際，提出適宜本地區(qū)全域土地綜合整治的各項激勵政策和創(chuàng)新性的整治模式，用活用好指標收益，引入社會資本參與治理，探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換,挖掘地方特色產(chǎn)業(yè)，為全域土地綜合整治試點探索出多渠道的資金保障體系和后續(xù)發(fā)展路徑，激活鄉(xiāng)村振興的新動能。

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