國(guó)土空間規(guī)劃體系下控制性詳細(xì)規(guī)劃轉(zhuǎn)型分析

摘要：根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告第九部分“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”中提出：加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在2018年，黨中央在十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確了自然資源部“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”等重要職責(zé)，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。而其中國(guó)土空間規(guī)劃是其實(shí)行執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于國(guó)土空間的合理運(yùn)用具有重要的意義。對(duì)此，我們就此論述國(guó)土空間規(guī)劃體系下控制性詳細(xì)規(guī)劃轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；控制性詳細(xì)規(guī)劃；轉(zhuǎn)型思考

引言

國(guó)土空間規(guī)劃體系的實(shí)質(zhì)是：將城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃，以及林業(yè)海洋等規(guī)劃內(nèi)容整合優(yōu)化后，并對(duì)空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，是時(shí)代改革的產(chǎn)物。而國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)行是需要做好：行政區(qū)與地理區(qū)域劃分的關(guān)系、保護(hù)資源和人類發(fā)展的關(guān)系、不同利益群體的關(guān)系、以及上下級(jí)規(guī)劃的銜接關(guān)系。如今國(guó)土空間規(guī)劃改革是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要措施，但是由于對(duì)于其研究尚未全面，且法律法規(guī)的不健全，政界和行業(yè)內(nèi)面臨眾多挑戰(zhàn)。

1.控規(guī)的產(chǎn)生

在我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變時(shí)，城市土地制度開(kāi)始變革，開(kāi)始實(shí)行由無(wú)償往有償且有使用限期的變革，使用土地也形成了使用條件的編制，而為了對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)的分配和使用，控規(guī)制度應(yīng)運(yùn)而生。而在1984年實(shí)施《城市規(guī)劃條例》中使用用地規(guī)劃許可政策后，更加的促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展中控規(guī)的不斷完善，承載著對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市化和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

2新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

2.1國(guó)土空間規(guī)劃缺乏系統(tǒng)化基本規(guī)范

在如今的發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)水平的飛速反之，各行各業(yè)也日新月異，而在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃改革以來(lái)，所有的實(shí)踐全部集中在總體規(guī)劃層面，對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃的走向，控規(guī)面臨著在新的體系中走向存在沒(méi)有明確說(shuō)法的問(wèn)題。這樣就導(dǎo)致在土地資源的定義上和區(qū)域劃分上不能明確統(tǒng)一。影響國(guó)土空間規(guī)劃的順利開(kāi)展，阻礙了國(guó)土空間規(guī)劃工作的進(jìn)度和質(zhì)量。

2.2國(guó)土空間規(guī)劃許可分級(jí)管制制度尚未建立

自機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督等管理事權(quán)得以整合，自然資源部門“多審合一、多證合一”政策的調(diào)動(dòng)使其重點(diǎn)由之前的平級(jí)部門對(duì)接轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷虏煌瑢蛹?jí)的政府對(duì)接。而國(guó)土空間規(guī)劃許可制度仍然使用以前的各類空間的許可制度，并沒(méi)有具體建立分類的管制制度，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃許可制度并不適用于如今的發(fā)展形勢(shì)。

2.3土地資源利用不合理

土地資源利用也是國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)，就現(xiàn)實(shí)情況而言，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)的不合理，土地資源的利用并未發(fā)揮。針對(duì)于此狀況，就要采取科學(xué)的方法來(lái)進(jìn)行改正，這就需要對(duì)于土地使用方案進(jìn)行復(fù)核，對(duì)于方案中的具體實(shí)施進(jìn)行多方面全面的考察，確保在其規(guī)劃中不存在任何的問(wèn)題。如果不進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，就會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源出現(xiàn)兩極分化，一邊地區(qū)出現(xiàn)急缺土地，另一邊地區(qū)土地大量的空置的問(wèn)題。也由于土地資源開(kāi)發(fā)的工期較長(zhǎng)不易修改，很難能快速的解決，所以更應(yīng)該重視土地資源規(guī)劃的制定。

3國(guó)土空間規(guī)劃體系下的控規(guī)轉(zhuǎn)型策略

3.1構(gòu)建覆蓋全要素統(tǒng)籌保護(hù)與開(kāi)發(fā)的規(guī)劃導(dǎo)向

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下主要關(guān)注城市空間擴(kuò)張、以增量擴(kuò)張型規(guī)劃為主,規(guī)劃編制對(duì)象多為城市地區(qū)的增量空間（城市的居住、商業(yè)、公服、交通、市政）。而在生態(tài)環(huán)境發(fā)展中，農(nóng)業(yè)、生態(tài)的空間也需要被考慮到管控的范圍內(nèi)，對(duì)于農(nóng)、林、水利等部門的空間占有要進(jìn)行統(tǒng)一全面的籌劃。并在實(shí)際的空間藍(lán)圖體現(xiàn)出來(lái)。而進(jìn)行管控的優(yōu)化空間時(shí)，也要承擔(dān)其管控的承前啟后的作用，既要滿足保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，又要兼顧其土地建設(shè)的發(fā)展和改動(dòng)。由此看見(jiàn)，在進(jìn)行國(guó)土空間用途管制的優(yōu)化下，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確對(duì)于非建設(shè)空間的規(guī)劃安排，確保非建設(shè)規(guī)劃空間建設(shè)的合理性，這樣更能促進(jìn)管控價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型。

3.2優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃許可路徑

(1) 需要充分了解政策、法規(guī)以及各相關(guān)文件的規(guī)定，優(yōu)化土地審批和規(guī)劃許可，根據(jù)國(guó)家規(guī)劃要求，來(lái)進(jìn)行核實(shí)在編制地區(qū)的審批權(quán)下放工作的展開(kāi)，同時(shí)要對(duì)審批流程進(jìn)行優(yōu)化，壓縮辦理的時(shí)間，做到“上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)”的土地審批的工作機(jī)制管理。

(2) 不斷的推行“不見(jiàn)面審批”的操作，發(fā)揮出網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，將許可申請(qǐng)單位(個(gè)人)的需核實(shí)材料進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)審核，不斷的提升辦事的效率，在許可的精簡(jiǎn)、許可流程的深化的基礎(chǔ)上，最重要還是以服務(wù)為主。

(3) 不斷的加強(qiáng)對(duì)于單位人員管理的要求，健全單位的基礎(chǔ)設(shè)施的完善，防止單位或者窗口工作人員的不負(fù)責(zé)的行為，不斷的優(yōu)化辦公流程，提高辦理的效率，對(duì)于許可辦理也可進(jìn)行實(shí)際的監(jiān)控出來(lái)，使辦理的過(guò)程公開(kāi)化，建立互相信任，并可以才用“先證后核”的新的辦理許可模式，更加推動(dòng)“不見(jiàn)面招投標(biāo)”工作的展開(kāi)，可進(jìn)行試點(diǎn)采用，發(fā)揮良好的優(yōu)勢(shì)后進(jìn)行全面推廣。

3.3形成規(guī)劃單位為主體的傳導(dǎo)控制體系

針對(duì)于區(qū)、縣整體規(guī)劃要求，強(qiáng)調(diào)底線控制,按照“總體控制、總量控制、重點(diǎn)控制”的原則,以傳導(dǎo)落實(shí)總規(guī)剛性管控內(nèi)容為主,圍繞發(fā)展規(guī)模、公益性事項(xiàng)兩大類要素,進(jìn)行總量的分解。根據(jù)街道、片區(qū)、甚至山水界限來(lái)劃分，要求體現(xiàn)管理的核心。單元層次詳細(xì)規(guī)劃是片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的延續(xù)與深化,應(yīng)將管控要求落實(shí)到具體地塊,作為建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃行政許可的直接依據(jù)。其規(guī)?？刂啤⒌拙€的規(guī)定、用地的規(guī)劃等要根據(jù)總體規(guī)劃來(lái)制定，并進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)地塊彈性控制,適當(dāng)?shù)牧粲杏嗟兀?xì)化詳細(xì)規(guī)劃編制控制內(nèi)容。并著重“剛性傳導(dǎo)、彈性適應(yīng)”，確保分解落實(shí)，如下圖1展示。

圖1國(guó)土空間總體規(guī)劃至詳細(xì)規(guī)劃要素傳導(dǎo)示意圖

3.4完善國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策和制度

（1）不斷的推動(dòng)土地的增、減、掛政策，就實(shí)際的情況來(lái)說(shuō)，還政策主要使用于縣區(qū)，只有一些試點(diǎn)地區(qū)增設(shè)了區(qū)域使用該政策，這樣不利于土地整治工作的進(jìn)行。為了促進(jìn)整治的推進(jìn)，建議打破區(qū)域的壁壘，打造緊密的都市圈，然后慢慢蔓延區(qū)域，以此拉近至今的布局升級(jí)。

（2）根據(jù)實(shí)際的土地資源情況，來(lái)不斷的完善城市的用地管理政策。由在城市經(jīng)營(yíng)用地管理的實(shí)際案例情況得出，缺乏主觀能動(dòng)性的運(yùn)用，對(duì)于這個(gè)情況，建議在管理不同的城市根據(jù)具體的實(shí)際用地，遵循差異性的原則，來(lái)靈活的解決其中的問(wèn)題。就像公益用地，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格的進(jìn)行管控要求，避免企業(yè)任意的變更土地性質(zhì)和使用功能。但是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，彈性的管理，增加土地資源的利益化發(fā)展。

結(jié)束語(yǔ)

就以上論述可知，在實(shí)際的國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)工作展開(kāi)中，應(yīng)當(dāng)全方位的考慮具體的當(dāng)?shù)厍闆r考察，對(duì)于土地資源的規(guī)劃，要根據(jù)城鄉(xiāng)縣鎮(zhèn)的實(shí)際類型和土地資源進(jìn)行全面的考察，促進(jìn)設(shè)計(jì)方案規(guī)劃更貼切與實(shí)際城市環(huán)境的發(fā)展需求，這樣不僅能在滿足土地性質(zhì)的同時(shí)，推動(dòng)地區(qū)土地資源的合理利用，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃工作的科學(xué)化推進(jìn)實(shí)行。

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